Inscripción del Plan de Igualdad y silencio positivo: la resolución administrativa desestimatoria fuera de plazo carece de eficacia jurídica

Por el Servicio de Estudios de UGT.- El pasado 11 de abril, el Tribunal Supremo dictó sentencia de Pleno núm. 543/2024, en la que se establece que puede considerarse estimada la solicitud de inscripción de los Planes de Igualdad, si la Administración no ha notificado la resolución expresa en el plazo legalmente establecido. La Sala concluye que, para estos supuestos, en los que la empresa ha cumplido con los requisitos exigidos, opera el silencio administrativo positivo. Además, considera que la resolución administrativa denegatoria emitida fuera de plazo carece de eficacia jurídica.

Antecedentes

Constan en la resolución los siguientes hechos probados:

• La empresa interesada adaptó su Plan de Igualdad (en adelante, el Plan), conjuntamente con la parte social, de conformidad con el Real Decreto 901/2020, de 13 de octubre, por el que se regulan los planes de igualdad y su registro.
• El 1 de julio de 2021, solicitó la inscripción del Plan en el Registro de Convenios Colectivos, Acuerdos Colectivos de trabajo y Planes de Igualdad de la Dirección General de Trabajo del Ministerio de Trabajo y Economía Social.
• El 6 de julio de 2021, la Subdirección General de Relaciones Laborales de la Secretaría de Estado de Empleo y Economía Social del Ministerio de Trabajo y Economía Social (en adelante, la Administración pública) le requirió para que subsanara defectos. El 20 de julio, la empresa presentó un escrito de alegaciones.
• El 18 de agosto, la empresa fue requerida nuevamente para la subsanación de defectos, por lo que el 8 de septiembre presentó otro escrito de alegaciones.
• El 22 de diciembre de 2021, la empresa solicitó a la Administración pública, la expedición del certificado del silencio administrativo estimatorio producido por el transcurso de 3 meses sin haber recaído resolución expresa.
• El 29 de diciembre, la Administración pública acordó desestimar la inscripción del Plan.
• La empresa presentó recurso de alzada contra la resolución el 27 de enero de 2022, misma que fue desestimada el 3 de agosto.
• Tras este acto que puso fin a la vía administrativa, la entidad presentó demanda sobre impugnación de actos de la Administración de la que conoció el Tribunal Superior de Justicia (TSJ) de Madrid.
• El 30 de septiembre de 2022, el TSJ Madrid dictó sentencia en la que se estimó íntegramente la demanda, por lo que se admitió la solicitud de inscripción y registro del Plan.
• Contra dicha resolución, la representación del Ministerio de Trabajo y Economía Social interpuso recurso de casación.
• Dada la trascendencia de la cuestión planteada se acordó su debate por el Pleno de la Sala el 10 de abril de 2024.

Análisis

La sentencia se centra en determinar si opera el silencio administrativo positivo -desplegando sus efectos estimatorios- sobre la inscripción y registro del Plan de Igualdad en aquellos supuestos en los que, habiendo cumplido la empresa con los requerimientos legales, la Administración pública no ha respondido en el plazo establecido.

La sentencia recurrida concluyó que, transcurrido el plazo de 3 meses desde la solicitud de inscripción del Plan, si no se ha obtenido respuesta, debe operar el silencio administrativo positivo. Así pues, la resolución desestimatoria dictada con posterioridad por la Autoridad laboral es “contra legem” (contraria a la ley).

Por su parte, la representación de la Administración pública se opuso a la resolución con base en los siguientes argumentos:

1. En estos casos no puede operar el silencio administrativo positivo debido a que se han transferido facultades de servicio público a las empresas que deben elaborar los planes de igualdad.
2. Además, “no puede aplicarse el silencio administrativo positivo cuando de él se obtiene un resultado contrario al ordenamiento jurídico”.

Sobre el primero de los argumentos, la Sala recuerda que las empresas están obligadas a inscribir los planes de igualdad en el Registro de planes de Igualdad de las Empresas por el art. 46.4 y 5 de la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres (LOI).

Asimismo, el art. 24.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), dispone que una vez vencido el plazo máximo en que la Administración debió notificar su resolución expresa, los interesados/as están legitimados para entender estimada la pretensión por silencio administrativo. Excepto, entre otros, en el caso de que la estimación “tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público”. Sin embargo, advierte la Sala, esta excepción a la regla general no puede interpretarse de forma extensiva.

El TS considera que la empresa interesada es una entidad privada obligada por la LOI a elaborar y aplicar un Plan de igualdad, lo que no puede interpretarse como una transferencia de una facultad del servicio púbico por parte del Estado. Esta postura también es mantenida por el Ministerio Fiscal.

Sobre el segundo de los argumentos, debe tenerse en cuenta que el art. 24.3.a) LPAC establece que, en los casos de “estimación por silencio administrativo”, la resolución de la Administración producida con posterioridad sólo podrá dictarse para confirmar tal estimación.

La Sala ha tenido ocasión de declarar en los últimos años que el silencio administrativo positivo “impide que posteriormente se dicte una resolución expresa denegatoria”. Así se ha pronunciado en los siguientes supuestos:

• Concurrencia de fuerza mayor en un ERTE durante el estado de alarma causado por la COVID-19: SSTS núm. 83/2021, de 25 de enero; 577/2022, de 23 de junio; y 68/2024, de 17 de enero.
• Responsabilidad prestacional del FOGASA: SSTS núm. 585/2022, de 28 de junio; 481/2023, de 5 de julio; y 573/2023, de 20 de septiembre.

En la última de las citadas sentencias la Sala sentó la siguiente doctrina:

• El silencio administrativo positivo no es un mero instituto jurídico, “sino la garantía que impida que los derechos de particulares se vacíen de contenido cuando Administración no atiende eficazmente y con la celeridad debida las funciones para las que se ha organizado”.
• Una vez que opera el silencio positivo, no es posible realizar un examen sobre la legalidad del acto presunto. Para analizar tal extremo y dejar sin efecto un acto presunto –nulo o anulable- la Administración debe seguir los procedimientos correspondientes “de revisión o instar la declaración de lesividad”.
• En STC núm. 52/2014, de 10 de abril, el Tribunal Constitucional explicó que el silencio administrativo no tiene “conexión directa con la legitimidad de la solicitud del interesado, sino que aparece como la consecuencia directa del incumplimiento de la obligación legal de la Administración pública de resolver expresamente dentro del plazo máximo”.

Por ello, y teniendo en cuenta que la resolución expresa denegatoria se dictó cuando había transcurrido el plazo de 3 meses establecido por el art. 24.1 LPAC, la solicitud debe considerarse estimada por silencio administrativo positivo. En consecuencia, la resolución administrativa desestimatoria que contraviene la “legalidad intrínseca del acto presunto” carece de eficacia jurídica.

Comentarios de la Sentencia

La sentencia analizada posee una gran relevancia, pues dota de una mayor seguridad jurídica a las resoluciones que han sido estimadas mediante silencio administrativo positivo.

Si bien nuestro ordenamiento jurídico y la doctrina aplicable han otorgado la legalidad y validez suficiente a los actos presuntos (art. 24 LPAC), en esta ocasión ha sido necesario que el Pleno del Tribunal Supremo aclarase qué ocurre en el caso de que una vez transcurrido el plazo máximo legalmente establecido, la Administración pública se pronuncia desestimando la petición de inscripción de los Planes de Igualdad.

Tal cuestión ha sido respondida de forma clara: si transcurrido dicho plazo la Administración pública no se ha pronunciado sobre el requerimiento de inscripción del Plan de Igualdad, y este ha sido presentado cumpliendo con todos los requisitos legales, tal solicitud debe entenderse como estimatoria. En resumen, el Plan de Igualdad debe entenderse como inscrito.

A mayor abundamiento, la Sala recuerda que una vez que el silencio administrativo positivo ha desplegado sus efectos, la revisión de los actos presuntos debe realizarse conforme a los causes legalmente previstos, pues tal y como establece la LPAC “la resolución expresa posterior a la producción del acto sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo”.

Es importante tener en cuenta que los Planes de Igualdad tienen como objetivo establecer estrategias y prácticas que permitan alcanzar la igualdad de trato y de oportunidades entre mujeres y hombres y, con ello, contribuir a eliminar la discriminación por razón de sexo. Por ello, el requisito de la inscripción del Plan de Igualdad no es una cuestión meramente formal, sino que se trata de un verdadero control de legalidad sobre la implementación de las medidas adoptadas por la empresa.