La Ley 21/2021 que reforma el sistema de pensiones español incide en reforzar la suficiencia de las pensiones, lo cual es positivo, pero retrocede en fortalecer la sostenibilidad (capacidad presente y futura del sistema de atender los compromisos que adquiere) y la equidad (equivalencia actuarial entre lo entregado y lo recibido) del sistema, dos aspectos clave que, a medio-largo plazo (20-30 años), ponen en peligro la suficiencia de las pensiones, es decir, la capacidad del sistema de aportar a las personas jubiladas un nivel de vida similar al que tenían cuando estaban activas y que les proteja de situaciones de pobreza. Esta es una de las principales conclusiones del exhaustivo análisis que ha realizado el Grupo de Investigación en Pensiones Públicas del Instituto de Actuarios Españoles (IAE) sobre la denominada “reforma Escrivá”.
IAE destaca que el objetivo del análisis no es valorar la reforma realizada por el Ministerio ni establecerla como mejor o peor que otras alternativas, sino identificar las desviaciones y los aciertos observados en relación con la sostenibilidad y la equidad actuarial. Con ello pretende, desde un punto de vista científico y en base a la evolución más probable que cabe esperar en el sistema, ver si los cambios son o no coherentes con un futuro sostenible desde el punto de vista financiero-actuarial.
El informe completo analiza el impacto que la reforma aprobada en 2021 tiene sobre el sistema de pensiones español seleccionando los cuatro principales elementos de esta reforma que pueden estudiarse desde ese punto de vista financiero-actuarial:
- revalorización de las pensiones;
- jubilación demorada;
- jubilación anticipada, y
- Mecanismo de Equidad Intergeneracional.
La conclusión del Grupo de Investigación es que va a generarse un aumento del gasto en pensiones, sobre todo como consecuencia de la revalorización de las pensiones con el IPC, pero también debido a la derogación del Factor de Sostenibilidad y su sustitución por el Mecanismo de Equidad Intergeneracional. Los cambios en la jubilación demorada y anticipada generarán, en su opinión, un resultado incierto, pero supondrán apenas una pequeña disminución del gasto, en el mejor de los casos. Veamos a continuación el análisis pormenorizado de cada medida.
LA REVALORIZACIÓN CON EL IPC EROSIONA LA SOSTENIBILIDAD DEL SISTEMA
La aprobación de la Ley 21/2021 implica la revalorización de las pensiones con el IPC. Como explica Enrique Devesa, profesor titular de Economía Financiera y Actuarial, y miembro del IAE, “La actual mejora de la suficiencia para los actuales pensionistas implica un empeoramiento de la sostenibilidad del sistema. El hecho de que la revalorización erosione la sostenibilidad genera el temor a la necesidad de futuras reformas que se deberían basar, bien en insuflarle al sistema nuevos recursos, lo cual supone un coste fiscal; bien reducir la generosidad relativa de las prestaciones, rompiendo con ello dicha equidad. Por todo ello, el elevado esfuerzo que va a suponer revalorizar las pensiones con el IPC debería ser conocido por todos, porque las implicaciones de esta norma no solo afectan a la generación actual de cotizantes, sino que se extenderá durante varias décadas”.
EL SISTEMA PENALIZA AL CIUDADANO QUE OPTA POR LA JUBILACIÓN DEMORADA
Pese a que los coeficientes se han unificado en el 4% por cada año completo de demora de la edad de jubilación, siguen por debajo de lo actuarialmente equivalente, que estaría en torno al 5,4% anual. En este sentido, como expone Gregorio Gil de Rozas, vocal de la Junta de Gobierno del IAE y responsable del Grupo de Investigación en Pensiones Públicas del organismo, “Para estar alineados con la aportación positiva que la jubilación demorada realiza al sistema, los coeficientes deberían ser más generosos con el ciudadano que tomase la decisión de retrasar su jubilación. También es discutible, máxime teniendo en cuenta los cambios en la jubilación anticipada, que haya que seguir esperando un año completo para poder optar a esta mejora. Creemos que tendría un mayor impacto si la mejora se estableciera por mes y no por año, siendo en este caso del 0,45% mensual el coeficiente que mejor se adapta a un criterio actuarial”.
Otro elemento que se ha introducido dentro del ámbito de la jubilación demorada con la reforma ha sido la posibilidad de sustituir el coeficiente del 4% anual por una cantidad a tanto alzado que depende de los años cotizados y de la cuantía de la pensión. Es razonable que esta opción se aplique con un pequeño descuento de la cantidad actuarialmente equivalente, pero para el Grupo de Investigación en Pensiones Públicas del IAE los descuentos aplicados, de entre un 31% y un 60% para quienes han cotizado menos de 44,5 años, son demasiado elevados. Para los expertos, la Administración debería hacer un esfuerzo considerable de transparencia y difusión para que las personas en condiciones de tomar esta elección supieran de su existencia. En cualquier caso, el efecto en términos de caja de esta medida es muy pequeño debido a que el gasto en pensiones de jubilación demorada está alrededor del 3% del gasto total en pensiones, y solo afecta a las nuevas altas. Se puede cuantificar en unos 4 millones de euros adicionales el primer año, mientras que a medio-largo plazo (20-30 años) el gasto en pensiones podría aumentar un 0,1%.
Por lo que respecta a la jubilación demorada, España se encuentra entre los tres países menos generosos de la UE, igualada con Bulgaria en el 4% anual, si bien éste también admite la parte proporcional del coeficiente por meses; y solo Eslovenia aplica un porcentaje inferior, concretamente del 1,5% semestral. España es el único país que permite elegir entre un aumento vitalicio de la pensión o el cobro de un pago único. Esta es, sin duda, una innovación, pero tiene importantes consecuencias y adolece de severos problemas conductuales.
JUBILACIÓN ANTICIPADA, MEJORABLE CON UN ÚNICO COEFICIENTE
La reforma de las pensiones ha seguido un criterio poco razonable a la hora de establecer los coeficientes según el número de años de anticipo para aquellos que quieren adelantar su edad de jubilación. Para los expertos del IAE, desde el punto de vista actuarial, la solución podría pasar por un único coeficiente del 0,5% por cada mes de anticipación, independientemente del resto de variables que ha considerado la normativa. “Esto haría más equitativo actuarialmente el cálculo de la pensión, lo simplificaría y lo haría más comprensible y transparente”, comenta Enrique Devesa.
Otra novedad introducida en la normativa, relacionada sólo con la jubilación anticipada voluntaria y que tiene también una motivación redistributiva, es la de aplicar los coeficientes reductores por jubilación anticipada sobre el límite de la pensión máxima, y no sobre la base reguladora como ocurría con la normativa anterior. El efecto de esta modificación sobre la pensión media sería de una bajada del 2,8% de las voluntarias, con un importante efecto redistributivo al afectar casi exclusivamente al primer cuartil de salarios más elevados, en cuyo caso las pensiones anticipadas voluntarias bajarían un 5,5%. En la práctica, pues, se diseña un sistema de jubilación anticipada (más) desincentivador para los trabajadores más cualificados y/o con salarios más elevados, lo que lógicamente tiene consecuencias para el nivel de rotación del mercado laboral.
En cuanto al gasto en pensiones, el efecto será muy limitado durante los primeros años de implantación, porque sólo afecta a las nuevas pensiones, estimándose en 26 millones de euros el primer año, aumentando con el tiempo al ir sumando nuevas generaciones de jubilados con la nueva medida. A medio-largo plazo (20-30 años), el gasto en pensiones solo disminuiría en un 0,44%.
En definitiva, como señala Devesa, “El impacto conjunto de las dos medidas introducidas en la jubilación anticipada (nuevos coeficientes y nuevo método de cálculo), supondría una bajada de la pensión media de las anticipadas del 2,18%, afectando casi exclusivamente al primer cuartil de nivel salarial, con una bajada de la pensión inicial del 5,70%”.
MECANISMO DE EQUIDAD INTERGENERACIONAL, UN SISTEMA COMPLEJO Y DIFÍCIL DE VALORAR
Como expone Gregorio Gil de Rozas, “La valoración del Mecanismo de Equidad Intergeneracional (MEI), no resulta fácil. Es un esquema complejo y carente de concreción en algunos de sus aspectos fundamentales, como las actuaciones que se activan cuando haya un desvío respecto al gasto inicial. Además, incluye un aumento del tipo de cotización que, sin embargo, no redunda en una mejora de la pensión”. El MEI, tras la reforma, sustituye al Factor de Sostenibilidad (FS), que corregía los incrementos de gasto derivados del aumento de la esperanza de vida. Este desplazamiento de la longevidad se va a seguir produciendo en el futuro, pero las mejoras de la esperanza de vida pueden fluctuar. “Por lo tanto, la eliminación del FS debiera suplirse con un mecanismo que generara el mismo nivel ahorro. Sin embargo esto no ha sido así, ya que el MEI respecto al FS dará lugar, en 2067, a un déficit acumulado hasta ese momento de 7,75 puntos de PIB de ese año” comenta Gil de Rozas.
IAE llama la atención sobre el hecho de que la propia valoración del gobierno, impulsor de los cambios implícitos en la reforma, indica que la sostenibilidad financiera a largo plazo del sistema va a estar más tensionada de lo que ya lo estaba con anterioridad a la reforma. Los cálculos del Ministerio muestran que el gasto en pensiones subirá en 3,5 puntos de PIB en el año 2050 como efecto de la desaparición de los dos mecanismos de ajuste automático (2,7 puntos por el IRP y 0,8 por el FS), llegando a situarse este gasto en el 16,5%; mientras que los ingresos por cotizaciones se han situado a finales de 2021 algo por encima del 11% del PIB, cifra que no se había alcanzado hasta ahora. En el horizonte, pues, se dibuja un desajuste entre gasto e ingreso.
Entre otras conclusiones, el Grupo de Investigación del IAE insiste en que concebir o gestionar un sistema de pensiones consiste en armonizar las expectativas e intereses de dos grandes tipos de ciudadanos: los pensionistas presentes y los pensionistas futuros. Una política centrada en los primeros se fijará en aportar garantías para las prestaciones actuales, aunque ello genere unos déficits que, al minar la sostenibilidad a largo plazo, comprometen la posibilidad de que los jubilados del futuro puedan disfrutar de la misma generosidad que los presentes. Una política centrada en los jubilados del futuro sacrificaría la suficiencia presente de las pensiones para así generar un esquema exento de déficit y con un nivel de gasto sobre PIB moderado. En la práctica, cuando no se equilibran suficientemente los intereses y expectativas de estos dos grandes grupos de interés, se generan desequilibrios, presentes o futuros, que tienen la potencialidad de generar elevadas dosis de conflictividad e insatisfacción en la ciudadanía.
Por todo ello, los expertos del IAE abogan por que la reforma de 2021 no tenga carácter de último paso sino que sea completada, matizada o, incluso, modificada si, como los cálculos apuntan a que podría pasar, se revela como no ajustada al objetivo de diseñar un adecuado equilibrio entre beneficiarios presentes y futuros del sistema.
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